Проекты

Основные разделы сайта

По ком звонит GONGO

Предложение о формировании правовых условий для передачи отдельных функций государственных органов саморегулируемым организациям в числе мер по обеспечению развития малого и среднего предпринимательства в Республике Беларусь, утв. постановлением Совмина от 30.03.2013 № 241, и разработка концепции закона «О саморегулируемых организациях», вероятно, должны знаменовать новый этап в развитии белорусского бизнеса. Ведь речь идет о наделении бизнеса частью регулирующих и контрольных функций, которые до сих пор составляли государственную монополию. Остается лишь уточнить, о какой именно части идет речь, что, кому и на каких условиях будет передаваться.

Подробности..

В мировой практике саморегулирование является неотъемлемой функцией частного бизнеса еще со времен средневековых цехов и магдебургского права, некогда существовавших и в Беларуси. В гораздо более сложной современной экономике саморегулирование обычно сочетается с государственным контролем, который осуществляется на трех различных уровнях: первый -- регистрация, лицензирование и сертификация. При этом первые 2 уровня, безусловно, остаются в компетенции государства, а третий, по крайне мере, частично может делегироваться самим участникам рынка. В целом такой подход не противоречит отечественному законодательству. В Законе от 5.01.2004 N 269-З "Об оценке соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации" аккредитация определена как вид оценки соответствия, результатом осуществления которого является подтверждение компетентности белорусского или иностранного юридического лица в выполнении работ по подтверждению соответствия или проведении испытаний объектов оценки соответствия, а сертификация -- как подтверждение соответствия, осуществляемое аккредитованным органом. Последним может быть белорусское или иностранное юрлицо, аккредитованные для выполнения работ по подтверждению соответствия в определенной области аккредитации. Осталось установить, в каких именно сферах можно эту работу доверить саморегулируемым организациям и как это сочетать с госрегулированием.

Вопрос о «дозировке» этого сочетания -- далеко не единственный. Австрийский классик экономической науки Йозеф Шумпеттер отмечал, что «результирующее воздействие зависит от привходящих обстоятельств и от той степени, в которой отрасль поддается саморегулированию». С другой стороны, он отмечал, что «рациональное в отличие от эмоционального государственное регулирование оказывается крайне деликатной задачей, которую можно доверить далеко не всякому государственному ведомству, а тем паче тому, которое громогласно обличает большой бизнес… Политики, государственные служащие и экономисты могут легко выдержать радикальную оппозицию "экономических роялистов". Гораздо труднее им вынести сомнения в их компетентности, которые в изобилии возникают у нас, в особенности тогда, когда мы наблюдаем законотворческий процесс».

В мировой практике частный сектор сам выполняет эту функцию сертификации во многих областях: будь то гостиницы и рестораны, аудит и адвокатура, строительство, медицинские финансовые, бытовые и транспортные услуги. Такая система работает далеко не идеально. Во-первых, необходимо обеспечить конфиденциальность процедуры сертификации -- не только буквой нормативных актов, но и правоприменительной практикой. Ведь выдачей сертификата будет заниматься не государственный чиновник, а представитель возможных конкурентов. В этом качестве он заинтересован не только в поддержании надлежащего качества в своем сегменте товаров и услуг, но и ограничении доступа на этот рынок «лишних» участников. Таким образом, саморегулирование рынка легко может обернуться стремлением к установлению монополии. Есть и третий аспект. Профессиональные объединения не слишком заинтересованы в том, чтобы «выносить сор из избы». А потому в спорах с потребителями СРО, защищая узкокорпоративные интересы, порой чрезмерно снисходительны к своим недобросовестным участникам, покрывая их нарушения и выгораживая их виновников. Поэтому саморегулирование неизбежно должно сочетаться с государственным контролем. Было бы ошибкой думать, что с помощью СРО удастся избежать опеки государства. Выигрыш здесь не в сокращении госконтролеров, а в повышении надежности регулирования рынка и системы управления качеством. Один из самых ярких примеров тому -- регулирование бухгалтерской профессии. Например, в США оно долгие годы осуществлялось профессиональными общественными объединениями и считалось вполне эффективным и достаточным. Однако череда корпоративных скандалов в начале 2000-х показала недостатки такой системы. Понадобилось ввести дополнительный надзор за аудитом со стороны комиссии по финансовым рынкам (SEC). В России лицензирование аудита заменено обязательным участием аудиторов в саморегулируемых организациях, аккредитованных при Минфине РФ. Таким образом, условием допуска аудиторских компаний на рынок является членство в СРО, осуществляющих также контроль их качества -- не реже 1 раза в 2 года. Однако это не исключает проверок раз в 3 года Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, которая вправе при выявлении нарушений приостанавливать членство аудиторских компаний в СРО на срок до 180 дней (что лишает их права заключать договоры) или требовать их исключения, что навсегда закрывает доступ на рынок.

Одним из центральных элементов модели СРО являются независимые регулирование и надзор за развитием профессии в интересах всего общества. Но саморегулирование быстро утрачивает смысл, если СРО не обладают реальными рычагами воздействия, не могут повлиять на приятие решений государственными органами, содержание нормативных актов и поведение компаний. Это влияние создается не столько нормативными предписаниями, сколько наличием в обществе готовности следовать неформальным правилам, существующим в отдельных сферах деятельности, основанным на рациональном поведении, традициях и авторитете представителей бизнеса, берущих на себя определенные регуляторные функции. Таким образом, основной задачей закона о СРО должна стать формализация неформальных институтов. Но если такие институты еще не существуют или не обладают соответствующим влиянием, то искусственная формализация не даст особого результата. С другой стороны, важное значение имеет готовность государства уступить часть полномочий СРО. Здесь, как писал Й.Шумпеттер, одним из главных препятствий является «устойчивая враждебность бюрократии, имеющей мощную поддержку со стороны общественного мнения, по отношению к промышленному самоуправлению - самоорганизации, саморегулированию, кооперированию». Поэтому во многих странах встречаются структуры, формально считающиеся общественными и саморегулируемыми, а по сути, созданные решением государства, полностью контролируемые чиновниками. В мире подобные структуры получили прозвище «государственные негосударственные организации» или GONGO (Government-Organized-Non-Governmental Organization).

Белорусское законодательство прямо допускает создание особого вида GONGO -- республиканских государственно-общественных объединений, которыми согласно ст.117-1 ГК признаются основанные на членстве некоммерческие организации, целью деятельности которых является выполнение возложенных на них государственно значимых задач. Такие объединения, особенно если их учредителями окажется государство в лице действующих от его имени уполномоченных госорганов и юридических лиц, а устав будет утвержден Президентом или правительством, никак не спутать с саморегулируемыми организациями, составляющими основу «третьего сектора». Есть и такие, которые формально являются общественными -- в своих учредительных документах они свои связи с государством не декларируют. Однако даже беглое знакомство эту связь выдает: GONGO во всех существенных вопросах поддерживают власть, скрупулезно выполняют спущенные свыше указания, а финансирование получают из бюджета или выжимают с помощью административного ресурса из бизнеса и граждан. Членство в таких структурах также обычно является «добровольно-принудительным». Эти особенности делают такие псевдо-общественные организации декорациями, имитирующими широкую поддержку гражданским обществом политики властей. Если какие-либо регулирующие функции (сертификация, контроль и т.п.) отдельных видов деятельности будет передана GONGO, то вряд ли это существенно поспособствует созданию благоприятных условий для развития предпринимательской деятельности. Правила регулирования в этом случае останутся прежними, а регулируемым субъектам хозяйствования придется тратить те же время и деньги на прохождение процедур, формально не считающихся административными, но оставшиеся бюрократическими. В придачу, «саморегулируемые» GONGO могут стать удобным «запасным аэродромом» для отставных чиновников: с привычными руководящими и контролирующими занятиями, неплохими доходами и влиянием.

Таким образом, формирование института СРО и передача им определенныъх регулирующих и контролирующих функций выходит далеко за рамки формального определения статуса и полномочий таких организаций, правил их создания и функционирования. Не менее важны неформальные институциональные особенности их деятельности и, прежде всего -- доверие государства и общества.

 

 http://friedkinl.wix.com/lbf-blog