Вадим БОРОДУЛЯ
Либерализация экономических отношений объявлена приоритетным направлением государственной политики в нашей стране. Важнейшим ее элементом является упорядочивание (сокращение) контрольных и надзорных мероприятий в отношении субъектов хозяйствования. 16 октября 2009 г. Президент Республики Беларусь подписал Указ № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь»* (далее — Указ № 510). Данный документ призван заменить Указ Президента Республики Беларусь от 15.11.1999 № 673 «О некоторых мерах по совершенствованию координации деятельности контролирующих органов Республики Беларусь» и должен способствовать дальнейшему совершенствованию контрольной деятельности и снижению «контрольной нагрузки» на субъекты хозяйствования.
Основные изменения в порядке
проведения проверок
Указ № 510 направлен на решение поставленной Президентом Республики Беларусь задачи по кардинальному сокращению количества проверок, исключению дублирующих полномочий контролирующих органов, созданию гибкой, прозрачной и необременительной для бизнеса системы контроля, которая не подавляет деловую инициативу в стране и позволяет проводить проверочные мероприятия не в карательных, а в предупредительных целях. Принятие Указа № 510 в очередной раз свидетельствует о стремлении государства создать режим наибольшего благоприятствования для добросовестных субъектов предпринимательской деятельности, доверии государства к субъектам хозяйствования и готовности государственных органов строить партнерские взаимоотношения с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Ознакомившись с документом, можно сделать вывод, что в Указе № 510 содержится целый ряд новаций, которые будут положительно влиять на взаимоотношения контрольных и надзорных органов с субъектами хозяйствования.
Глава государства установил единый порядок осуществления контрольной и надзорной деятельности в Беларуси на основе принципиально новых подходов. Указом № 510 утвержден Перечень контролирующих и надзорных органов и сфер их контрольной (надзорной) деятельности (далее — Перечень). Органы, не включенные в Перечень, проводить проверки субъектов хозяйствования не вправе. Однако следует обратить внимание на дублирующие полномочия, например валютный контроль осуществляют Национальный банк Республики Беларусь и Комитет государственного контроля Республики Беларусь.
Вводится 2-летний мораторий на проведение проверок вновь созданных (зарегистрированных) субъектов хозяйствования. Внеплановая проверка таких субъектов хозяйствования может быть назначена только по основаниям, исчерпывающий перечень которых приведен в п. 5 Указа № 510.
Установлен механизм планирования плановых проверок на основе отнесения субъектов хозяйствования к группам риска. В этих целях утверждены Критерии отнесения проверяемых субъектов к группе риска для назначения плановых проверок (далее — Критерии).
Группы риска, сроки и внеплановые проверки
Все субъекты хозяйствования распределены на группы риска на основании критериев, учитывающих потенциальную опасность для государства и общества нарушений законодательства в соответствующей сфере деятельности. Критерии носят исчерпывающий характер. Субъекты хозяйствования, отнесенные к высокой группе риска, будут проверяться не чаще 1 раза в год, к средней — не чаще 1 раза в 3 года, к низкой — не чаще 1 раза в 5 лет. Включение в Критерии ряда показателей (в том числе необеспечение финансовой устойчивости, непредставление отчетности, невыполнение госзаказа и др., причем без уточнения причин) приведет к тому, что значительная часть субъектов будет, например, необоснованно отнесена к высокой группе риска.
В целях создания условий для ускоренного развития малого предпринимательства в Республике Беларусь было бы целесообразно ввести норму, согласно которой все субъекты малого предпринимательства должны быть отнесены к группам риска не выше среднего уровня независимо от других условий. Внедрение этого механизма позволило бы реализовать принцип выборочного, а не сплошного контроля, учитывать при этом степень соблюдения законодательства проверяемым субъектом. Сам же процесс планирования проверок перестанет быть сугубо внутренней, конфиденциальной процедурой контролирующих органов, станет открытым для субъектов хозяйствования. Это позволит им в некоторой степени самостоятельно оценивать свою деятельность и принимать меры для перехода в группу с более низкой степенью риска.
Теперь плановые проверки одного проверяемого субъекта в течение календарного года могут быть осуществлены несколькими контролирующими (надзорными) органами только в форме совместной проверки. Проведение нескольких плановых проверок одного и того же проверяемого субъекта в течение календарного года не допускается.
Отдельно стоит отметить как положительный момент, что теперь проверка проверяемого субъекта проводится за период, не превышающий 3 календарных лет, предшествующих году, в котором в установленном порядке принято решение о назначении проверки, а также за истекший период текущего календарного года. Исключения составляют отдельные случаи, исчерпывающий перечень которых определен Указом № 510. Это позволит минимизировать вмешательство контролирующих (надзорных) органов в деятельность субъектов хозяйствования.
Согласно Положению о порядке организации и проведения проверок, утвержденному Указом № 510 (далее — Положение), срок проверки юридических лиц не может превышать 30 рабочих дней, а индивидуальных предпринимателей — 15 рабочих дней.
Указом № 510 установлен исчерпывающий перечень оснований и должностных лиц, имеющих право назначать внеплановые проверки. При этом внеплановая проверка может быть назначена только руководителем республиканского уровня либо одним из его уполномоченных заместителей в целях проверки имеющейся у контролирующего (надзорного) органа информации, свидетельствующей о совершаемом или совершенном нарушении законодательства.
Ограничено проведение рейдовых проверок, которые в настоящее время проводятся на любой территории, в отношении любого субъекта и по любым вопросам. В соответствии с новым механизмом такие проверки могут быть назначены только отдельными органами и только в отношении конкретного субъекта по определенным в Указе № 510 вопросам. Согласно Положению проведение проверок без указания конкретного субъекта возможно только на автомобильных дорогах, на торговых местах и в палатках, расположенных на рынках, а также на объектах строительства, но не чаще одного раза в месяц на одной и той же территории.
Особенно хочется отметить, что Указом № 510 впервые предусмотрено освобождение субъектов хозяйствования от административной ответственности в случае незначительности совершенных нарушений, принятия мер по их устранению и возмещению причиненного вреда.
Как положительный момент важно отметить, что из Перечня исключены общества потребителей, на которые в последнее время было множество нареканий от хозяйствующих субъектов и предпринимателей.
Также очень серьезным положительным моментом Указа № 510 является то, что он предписывает в 6-месячный срок представить Президенту предложения по оптимизации административных взысканий (их размера) в целях установления соразмерности таких взысканий характеру совершенного правонарушения и размеру причиненного вреда. По данной проблеме уже на протяжении длительного времени неоднократно высказывали критику объединения предпринимателей и юридическое сообщество.
Особое удовлетворение должен вызвать у всех субъектов хозяйствования п. 15 Указа № 510, в котором говорится, что в случае неясности или нечеткости предписаний законодательного акта решения должны приниматься в пользу проверяемого субъекта.
Недостатки Указа № 510
Однако недаром говориться, что нет пределов совершенству, особенно когда это касается законодательных актов. Необходимо отметить и ряд недостатков обсуждаемого нормативного акта.
Согласно п. 3 Указа № 510 общественный контроль сохранен только за различными профсоюзными организациями Беларуси и их организационными структурами. В настоящее время деятельность этих организаций по контролю ничем реально не регламентируется, и это может создать отдельным организациям преимущественное положение по сравнению с другими. Но есть надежда, что такое положение вещей будет исправлено в дальнейшем, поскольку п. 25. 2 Указа № 510 предусмотрено до 1 апреля 2010 г. внесение на рассмотрение Президента законодательного акта, устанавливающего порядок осуществления профсоюзами общественного контроля.
Не решена основная проблема, возникающая при осуществлении внеплановых тематических оперативных проверок. По-прежнему нет четкого однозначного определения термина «момент проверки». Проверяющие требуют немедленного, то есть сиюминутного, предоставления накладных, сертификатов и прочих документов, а ведь проверяемым субъектам необходимо некоторое время для их поиска. Невыполнение этих требований влечет за собой составление акта, в котором указано, что документов на момент проверки не было.
Особенно настораживает, что согласно п. 5 Указа № 510 внеплановые проверки будут проводиться для подтверждения обоснованности доводов, изложенных в возражениях по акту либо в жалобе на решения контролирующего (надзорного) органа. Таким образом, получается, что контрольные органы в отместку на возражения по акту проверки и жалобы на выносимые решения по акту проверки могут бесконечно проверять субъекты хозяйствования.
Также в п. 9.2 Указа № 510 говорится, что основаниями для внеплановых проверок будут такие вещи как, например:
- необходимость проведения дополнительной проверки;
- необходимость оперативного выявления и пресечения нарушений законодательства в момент их совершения.
Кто и по каким критериям будет определять эту самую необходимость? Здесь представляется обширное поле для злоупотреблений.
Внеплановые проверки должны назначаться только в случаях возникновения угроз жизни и здоровью граждан, экологии, государственной безопасности, при возбуждении уголовных дел, иначе внеплановые проверки могут стать постоянной нормой.
Кроме того, в п. 13 Указа № 510 говорится, что период проведения проверок не ограничивается, например в случаях:
- проведения дополнительных проверок;
- проверок налогового законодательства;
- мер государственной поддержки.
В п. 21 Указа № 510 приводится довольно значительный перечень исключений, на которые не распространяется Указ № 510. Этот перечень, возможно, необходимо сократить. В частности, Указ № 510 должен распространяться и на таможенный, и на экспортный контроль, на проверки общественных объединений, фондов, союзов, нотариальных контор и т.д. Подобных изъятий из законодательного акта должно быть как можно меньше. Чем меньше таких исключений, тем меньше будет злоупотреблений, Указ № 510 должен максимально распространяться на все контрольные органы.
Теперь остается только дождаться 1 января 2010 г., когда Указ № 510 вступит в силу. Тогда и посмотрим, как он будет реализовываться контролирующими органами на практике.
Вадим Александрович Бородуля.
Окончил юридический факультет Белгосуниверситета в 1990 году. Работал в органах прокуратуры, суда, в коммерческих предприятиях. С 2002 года — начальник юридического отдела ОО «Минский столичный союз предпринимателей и работодателей». Лауреат высшей юридической премии «ФЕМИДА» 2006 года. В 2009 году постановлением Совета Министров Республики Беларусь назначен внештатным трудовым арбитром. Член Белорусского республиканского Союза юристов, член Белорусского общественного объединения юристов-хозяйственников.
